增量配電改革的理想、底線與站位

發布時間: 2020-05-14 12:34:11   來源:中國電力企業管理  作者:鄒 君

  增量配電改革推進已有三年多時間。正如同對一個三歲的孩子要建立基本的好壞是非觀、確立遠大的理想和要堅守的底線,那么對已滿三歲的增量配電改革,也要確立三個理想、堅守三個底線、提升三個站位。

  三個理想

  第一是要讓每一個增量配電項目擁有充足的可調電源。當前出于某些原因,增量配電想要獲得一個電源很難,甚至在一些地方被視為紅線,這是不正常的。承認增量配電是電網,網內擁有自己的電源是天經地義的,不僅要有,還要品類多、應有盡有,要充足,分散式風電、分布式光伏、小水電、生物質、燃機熱電冷、各類儲能、資源綜合利用等。配電網內的可調電源不是自備電廠,而是不折不扣的公用電源;當然如果網內有真正的用戶自備電源,也要盡可能作為可調電源,友好地余缺互濟。

  第二是每一個增量配電項目都要有自己的調控中心。從基本的配網調度、監控中心起步,逐步走向整合用戶用電用能管理的、源網荷一體、熱電冷一體的綜合能量管理中心,集成需求側響應資源參與大市場。由此引申一點,增量配電不僅必須要有自己的調控中心或綜合能量管理中心,還要有自己的交易中心,這樣關于能源互聯網的各種先進生產力才可以培育起來。

  第三是將增量配電的價格制定和調整權賦予同級政府。園區增量配電價格就可以由園區管委會來管,可以和配電業主商量著辦,在特許經營合同中明確。增量配電往往是其所在地招商引資和優化營商環境重要的抓手,所在地政府和配電業主最知道怎樣在近期和長期的困難和收益中尋求平衡和可持續,而不必讓上一級或者上幾級的物價部門來操心。當然關于增量配電與省級電網之間的結算價格機制,特別是基本電費如何分割、以前的躉售電價如何切割成購電和輸配電價,需要上級價格部門出政策,現在可能是到了國家發改委出意見的時候了。

  三個底線

  一是不能大用戶化,二是不能躉售化,三是不能供電局、供電所化。符合條件的大用戶可以轉化為增量配電,但增量配電絕不能淪為大用戶;存量的躉售區域要盡可能轉化為增量配電,但增量配電絕不能淪為躉售區域;最終現有供電局都要轉化為增量配電,但增量配電絕不能變成現有供電局。

  這三個底線和前面三個理想是相互聯系的。現在有一股強大的力量就是要把增量配電牢牢摁在大用戶的定位、躉售區域的定位,或者把增量配電收編成一個供電局或者降格為供電所。如果前面三個理想不能實現突破,那么增量配電遲早會成為或者事實上的大用戶、躉售縣、供電所。這里面一方面需要改革部門和地方政府下更大力氣,另一方面也要防止一些條件好的增量配電業主小富即安,在一些小的灰色利益里面甘之如飴,樂于做大用戶、躉售縣和供電局。

  三個站位

  為了要實現這三個理想、守住這三個底線,增量配電改革要提升三個站位。

  第一個站位是致力于整個供電環節的主體多元化,這是實現“管住中間、放開兩頭”體制架構的前提。只有在市場主體多元化的情況下,放開兩頭才可能實現。從上世紀八十年代“多家辦電”到后來“廠網分開”,可以說前四十年電改主要在發電側,實現了發電主體多元化,有效解決了我國缺電問題。下一步電改就要進一步實現供電主體的多元化,直接在用戶端釋放改革紅利。一個供電營業區只要一個供電主體,但不同的營業區可以有不同的供電主體,這就是多元化。

  這里有幾個問題值得思考:第一個問題是對多元化的認識。到底有沒有必要搞多元化,多元到什么程度為好。多元化是否必要,這是一個改革的根本性問題,在十八大、十九大、十八屆三中全會精神和9號文中都明確了市場的決定性作用和打破壟斷引入競爭的改革方向,沒有多元市場主體,就無從搞市場、無從談競爭。按理說這個問題不應該再困惑、糊涂和質疑,但改革推進過程中,從調研結果來看,確實還是有這樣的聲音,而且這些聲音還很多,很大。從微觀和局部層面來看,新的主體的引入,確實會增加一些成本,而且新的主體對比原有主體,無論從技術、人才,還是安全和成本控制等方面,往往確實都會存在許多劣勢,尤其在得不到應有的扶持的情況下。那么為什么還要費力引入和培育新的主體,為什么不就讓一個主體一統天下去獲得規模優勢、技術優勢和成本優勢的好處呢?

  在理論上,這是一個永恒的問題,關于企業和市場的邊界,壟斷和競爭的邊界,產業經濟學和制度經濟學永遠在探究。在實際中,要么是局部微觀層面的這些好處遠遠趕不上整體宏觀層面的壞處,要么是其他方面的“壞處”大大超過了這些方面“好處”,或者是這個主體做不到把這些好處分享傳遞給社會,才使得大家下決心打破這一模式,拋棄這一模式。

  所以,按理說,這一個問題已經在多個領域,包括電信、郵政、民航等改革中也包括發電改革中爭論過和驗證過了,雖然可以在局部和微觀中找出許多關于主體多元的缺點壞處,但宏觀總體的優點好處是有目共睹毋庸置疑的。同時這一問題也在多個綱領性文件中都已經回答了,我們應該把思想統一到黨中央國務院決策部署上來,而不應該有不必要的困惑和搖擺,也不應該在改革執行過程中還有過多對當初改革為什么要出發的質疑和挑戰。

  第二個問題是如何對待已有多元供電主體。如果我們認同推進增量配電改革就是要構建多元化供電主體,那么有個重要的問題就是對于那些業已存在的獨立供電主體包括地方電網、園區和獨立工礦自供區,是否應該“保護”起來,并盡可能逐步將其轉化為增量配電?但現實情況是,在推進增量配電改革的這三年過程中,許多原有獨立供電主體被接收了,且大部分是采用無償劃轉的方式。然而,即使要被接收,也盡量要結合國企改革,建立多元股權治理結構,頒發電力業務許可證(供電類),成為一種新型供電主體為好,而不是簡單被吸收。對于增量配電中由電網企業控股的項目,也應作為獨立供電主體,保證財務、運營和法律上的獨立性,而不能被簡單并表納入電網企業作為一個新的供電局,這樣就失去了改革的意義。

  再一個相關聯的問題是對于這些已有的和新生的多元供電主體是否應該有一定的傾斜政策?是否應該引入一定的“特區”思維來推進試點?這是一個通用的改革方法論,在國際上普遍采用。譬如規定原有供電和售電主體不能降價爭奪客戶,它們執行確定的價格,稱為“price to beat”,而只允許新進入主體降價吸引客戶(類似我國郵政快遞放開的時候,EMS不能隨意降價一樣);監管機構定期公布用戶轉換情況,掌握傾斜政策的力度。

  目前的現實是試點項目包括原有獨立供電主體,非但沒有傾斜保護政策,反而是處處受到約束,被牢牢“圍困”而欲致使其步履維艱知難而退:譬如電壓等級牢牢限制在110千伏及以下(雖然配套文不是這么規定),譬如跟外部電源的連接還被視為紅線高壓線,譬如農網改造的貸款主體身份,譬如其價格管理權是否可以下放到同級政府從而可以采用更加靈活彈性的價格體系等等。總之,改革部門應盡可能給他們松綁,讓他們活得下來,活得更好,讓更多的社會資本羨慕并爭相做改革的先驅,而不是讓他們成為改革的先烈,這樣才能積累起改革的勢能和動能。

  增量配電改革的第二個站位在于致力于讓地方政府作為改革的主體,進一步深化政企分開。當供電主體逐步多元、政企分開進一步實現之后,全新的基于特許經營的供電監管體系有可能會水到渠成。5號文確定的電改“四個分開”到現在廠網分開做的比較好,主輔分離做了一部分,政企分開在形式上初步實現了,但在實質內容上無論從中央到地方都還沒有真正實現。在這次增配改革中,明確地方政府作為改革的責任主體,從配電規劃、供電營業區劃分、增配業主的選擇到增配價格機制的確定,都明確了地方政府的主導權,這是推進政企分開的一個進步。

  這里蘊含三個方面的重要變化:一是對供電營業區有一個重新認識。由于現有電力管理體系是從政企合一的體制中走過來的,供電營業區被默認為由電網企業按行政區劃自然承襲,增量配電改革則打破了這一認識。二是在供電營業區的劃分上,確定了以資產歸屬為劃分依據的原則,這可能會有一個深遠的影響,由此可能撬動一個和電網企業資產規模相當的外部存量配電資產。三是地方政府在增量配電改革中承擔主體責任,突出了供電作為地方公用事業的屬性,也有可能使得供電環節的管理更多地從中央轉移到地方,為下一步電力能源管理央地事權優化做好探路。

  通過增量配電改革,出現了越來越多新的供電主體,地方政府有權授予增量配電經營主體供電特許經營權,還可以收回經營權,從法理上確立委托代理關系。這樣,從政企合一,到政企分開、行政許可,再到特許經營,政府和企業、政府和市場的關系越來越理順,各種新型的激勵式監管模式都可以由各地創新性實施,并進一步從增量向存量推廣,實現國家治理體系現代化在電力行業的落地。

  最后,增量配電改革的第三個站位在于致力于實現市場化、制度化、可持續地降低用戶用能成本。不可否認,降成本是幾乎所有地方政府推增配改革的第一動力,但實際上,降低用能成本這一目標是在前兩個目標實現之后必然的結果。在改革推進過程中,有不少地方采用了一些簡單粗暴殺雞取卵、竭澤而漁的做法,其結果是對電改和對地方經濟都造成了損傷。三年下來,大家越來越深刻地認識到,只有著眼長遠,以增量配電為入口和平臺,培育好專業化、市場化的配售電主體和用戶能源服務主體,培育好能源服務和能源互聯網新業態,維護好兼顧效率和公平的市場生態,才能真正長久持續地為用戶優化控制好用能成本。

  總體來說,增量配電改革不是為了引進一撥跟現有供電局一樣的供電局、供電所,也不是把它們變成大用戶、變成躉售縣,而是要以此為支點,撬動供電主體的多元化,撬動新的配售電生態模式,撬動基于特許經營權的新型監管體制機制,并進一步撬動存量配電股權多元化和混合所有制改革,撬動能源服務和能源互聯網新業務新業態,推動能源革命。改革主管部門要旗幟鮮明地闡明增量配電改革進一步的政策目標,這樣才能統一思想、積聚力量、增強社會資本和相關各方參與改革推動改革的信心和決心。(本文僅代表作者個人觀點)

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      關鍵詞: 增量配電,電改

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